21世纪经济报道记者 凌晨 报道
一场涉及曲江新区发展模式的调整正在推进。
日前，西安市政府官网刊发了《西安市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称西安“十五五”规划纲要）。其中提到：“曲江新区深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。”
这意味着这个国家级文化产业示范区将剥离社会管理职能，向市场化文旅产业主体转型。转型动因是旧有模式的难以为继，过去依靠土地财政与融资平台增量红利期已告终结，债务负担与市场化运营能力的缺失，迫使曲江这类功能区寻求新的方向。
类似的情况在其他城市也已发生。比如泰山、崂山等知名风景区管委会曾通过重组等多种方式，转型为文旅集团，通过资产打包与市场化运营，寻求盈利与成长的新平衡。
陕西省社科院文化旅游研究中心主任张燕对21世纪经济报道记者表示，此次转型将重塑陕西文旅产业格局。转型后的市级文旅集团，将摆脱原有区域行政边界限制，成为西安市文旅资源整合的核心平台，进而联动全省文旅资源，打破西安与各地市、各区域文旅板块的资源壁垒，构建“西安核心、全省联动”的文旅产业体系。
赛迪顾问县域经济研究中心分析师杨文学对21世纪经济报道记者表示，这一决策体现的是城市发展逻辑之变。过去是以项目开发、土地整理和景区建设带动片区成长，未来则要以内容生产、消费组织、品牌运营和产业生态塑造来提升城市核心竞争力。
告别“管委会时代”
根据规划，曲江新区将逐步转型为市级文旅产业集团，其原有的社会管理事务将移交行政区管理。这意味着曾以“曲江模式”深度改变西安城市面貌的开发区，正式“转身”。
改革更深层的动力是来自财务杠杆与业绩压力的倒逼。作为国家级文化产业示范区，曲江新区管委会下辖三大文旅上市公司，曾管理着大唐不夜城、大唐芙蓉园、大明宫等多座文化地标以及西安饭庄等老字号餐饮企业。
然而，自2023年，直属于曲江管委会的曲江文化控股及旗下多家城投信托接连兑付爆雷，曲江系统的核心企业债务危机逐渐浮出水面。
上海票据交易所数据显示，截止到2025年5月，西安曲文投累计票据逾期2.35亿元。同时企业预警通数据显示，近一年内西安曲文投有11条被执行人记录，被执行总金额23.76亿元。
在2025年10月，中证鹏元资信评估股份有限公司将21曲文控债01(2180301.IB)、21曲控01(152980.SH)的债项评级列入评级观察(走势不明) ，西安曲江文化控股有限公司主体同时被列入观察名单。
曲江系统内上市公司——西安饮食（000721）、西安旅游（000610）、曲江文旅（600706），在财报中呈现出多年连续亏损态势。其中2022年至2024年，曲江文旅累计亏损达5.75亿元。2025年上半年继续亏损1388.07万元。
转型成为唯一的出路。
张燕对记者说，“转型带来的核心矛盾，还有原有行政化管理理念、传统文旅人才结构与市场化企业运营、专业化产业发展的不适应。人才梯队目前难以匹配市场化、集团化、国际化发展需求。管理理念上，长期受行政体制影响，缺乏市场化竞争思维、成本效益意识和风险管控理念。”
在剥离行政职能、聚焦核心业务后，如何在债务高企的背景下实现资产盘活，如何在连续亏损的压力下重塑盈利能力，将是这家新文旅巨头面临的考验。
深窥转型路径
曲江新区如何转型？西安规划纲要中给出的关键词是“责权利匹配”与“一区一策”。目前，西安市多个开发区改革早已落地。
2021年6月，西安市阎良区与航空基地率先实施“区政合一”管理体制改革，将航空基地党工委（管委会）与阎良区委、区政府机构整合设置，实行一套机构、两块牌子的一体化管理。
同年，西安国际港务区和西安浐灞生态区启动跨区融合，在市场监管局、公安局等行政机构上实行共同管辖、分设窗口等调整。
2022年，两区“一把手”由一人担任，随后正式官宣合并为“浐灞国际港”。
2025年5月，西安市长安区官网发布消息，首次对外宣布长安区和航天基地实行“区政合一”、一体化运行。
开发区改革已从单一试点走向全面深化，这为曲江新区的市场化探索提供了切实的、可借鉴的经验。
比如，职能的“剥离与回归”。过去，曲江新区管委会既要承担文旅产业的招商开发，又要负担社会事务的行政管理，边界模糊导致运营效率受限。若明确将社会管理事务移交行政区，则意味着曲江新区将彻底告别“社会事务”的冗杂成本。
张燕认为，面对转型后市场化竞争，可通过对外高薪引进高端人才、对内建立人才梯队、革新管理模式，提升决策效率，强化市场化运营逻辑，以及完善激励约束机制、推动管理数字化转型、搭建数字化运营管理平台，实现客源分析、项目运营、成本管控、品牌传播的数字化管理等方式，增强竞争力。
其次还有“集团化重构”，转型为市级文旅产业集团后，曲江将从“政策制定者”变为“资源操盘手”。
杨文学对21世纪经济报道记者表示，“曲江模式”适合文化资源富集、客流基础较好、城市能级较高、消费场景丰富的区域。不能把文旅集团做成传统融资平台的延续版，也不能只重建设、不重运营，只重资产、不重内容。文旅产业看似门槛不高，实际上对内容创新、品牌塑造和持续运营能力要求极高。
未来，其核心任务是通过市场化手段整合西安存量的优质文旅资产，利用其打造文化地标的经验进行资本化运作。这种转型，实际上是对曲江过去三十年积累的文化IP资产进行一次深度的专业化重组。
开发区转型浪潮
西安并非孤例。从多地的情况来看，过去长期承担行政管理与基础设施建设双重职能的开发区及功能区，正加速通过政企分开、资产重组，向市场化运营的集团转身。
比如，山东泰安的泰山文旅，便是景区型开发区由行政化平台向产业化集团跨越的典型案例。
2019年，泰山景区管委会推行“管委会+公司”改革，将景区机关15个局室重组为8个部和纪工委监工委，重新组建泰山旅游集团。
2024年，泰山旅游集团被划分到泰山文旅集团旗下，进行战略性重组与整合，进一步清晰功能定位和业务布局，逐步形成泰山旅游、智慧文旅、酒店管理等六大业务板块。
泰山文旅发文称：“有效破解了泰山旅游多年‘景区不下山、文旅不上山’的局面。”
泰安市积极盘活资源，把解决“山城分割”“各自为战”“门票依赖”等矛盾作为打开局面的突破口，整合全市文旅资源，搭建综合性一体化文旅运营平台。公开资料显示，政策落地当年孵化10家企业，营收增长1.5倍。
2026年3月，山西省商务厅发文称，按照“管委会+公司”改革要求，左权示范区全面推行政企分开，示范区管委会作为开发区管理机构，以出资人的身份为平台公司注入资本金，进行年初业绩考核标准制定和年终结果考核评定，不参与经营。
从“管委会+公司”到“开发区完全转型文旅企业”，类似的案例在山西太原、山东东营、辽宁沈阳等多地先后浮现。它标志着地方从依赖土地溢价的“地产逻辑”，转向深耕产业运营的“市场逻辑”，从追求规模扩张的“增量开发”，步入强调资产盘活与盈利能力的“存量运营”新周期。
张燕认为，山东文旅全省资源统筹布局、跨业态融合发展的思路，山西文旅集团在古建筑文化活化、非遗传承与文旅融合方面的落地经验均可以借鉴，同时需警惕盲目扩张、重资产投入过大，避免债务风险累积，警惕盲目复制同质化文旅项目，导致品牌特色流失。
杨文学指出，转型后的文旅集团不能只做资源持有者，而要成为产品制造者、消费组织者和城市品牌运营者。谁能把文化资源转化为高质量产品，把游客流量转化为持续消费，把城市名片转化为产业生态，谁就更有可能实现长期盈利和区域带动。
挂牌文旅集团易，实现市场化思维难。在剥离行政职能后，如何避免“换汤不换药”的旧习，如何在保护自然资源与追求商业回报之间找准平衡点，仍是摆在正在转型中的开发区面前的必答题。
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